El sistema científico y tecnológico argentino está integrado por una gran cantidad de instituciones a lo largo y ancho del país. A raíz de esta conformación descentralizada, la organización de los recursos tanto humanos como materiales depende de múltiples y variados procedimientos, autoridades y jerarquías. Todo ello otorga una gran heterogeneidad al sistema en su conjunto y plantea importantes desafíos, tales como la necesidad de articulación y federalización de dicho sistema, y su vinculación con las problemáticas reales de la población. Esta particular conformación institucional no sólo representa desafíos sino también potencialidades. El artículo revisa las asimetrías que surgen de la distribución de instituciones y de recursos humanos a lo largo de todo el país. Básicamente, se denota la concentración de recursos e infraestructura en dos o tres provincias y la falta de ellos en todo el resto de distritos. Analiza los 3 principales desafíos que surgen de esta conformación asimétrica actual del sistema nacional de ciencia y tecnología, a saber: profundizar la federalización del sistema científico; potenciar la articulación del sistema científico; y orientar el sistema científico a resolver problemas concretos de los distintos territorios. Para finalizar, revisa la trayectoria reciente del sistema científico a fin de dar cuenta de los avances logrados y de los temas que quedan aún por resolver en estos tres ejes.
El sistema científico y tecnológico argentino está integrado por una gran cantidad de instituciones a lo largo y ancho del país. Estas poseen diferentes rangos, niveles de autonomía y dependen de diversos ministerios. Por el ejemplo, el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT) está integrado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR), Instituto Nacional de Desarrollo Pesquero (INIDEP), Instituto Nacional del Agua (INA), Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS), Universidades Nacionales integrantes del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), Universidades Privadas integrantes del Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), Instituto Antártico Argentino (IAA), Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa, Servicio de Hidrografía Naval (SHN), Servicio Meteorológico Nacional (SMN), Instituto Geográfico Nacional (IGN) y también las secretarías o agencias del sector en las distintas provincias. A estas se le suman un abanico de organizaciones del sector y las empresas públicas de tecnología como Y-TEC, ARSAT, INVAP, entre otras.
La organización de los recursos tanto humanos como materiales depende de múltiples y variados procedimientos, autoridades y jerarquías, generando una conformación institucional altamente descentralizada. Todo ello otorga una gran heterogeneidad al sistema en su conjunto planteando importantes desafíos tales como la necesidad de articulación y federalización de dicho sistema y su vinculación con las problemáticas reales de la población. Esta particular conformación institucional no sólo representa desafíos sino también potencialidades. La distribución territorial e interinstitucional del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI) constituyen un andamiaje sólido, que orientado y articulado adecuadamente pueden contribuir sin dudas a facilitar el desarrollo y la inclusión que nuestro país necesita, afianzando las bases de la soberanía. Pero para que tales potencialidades puedan desarrollarse, es necesario contar con una estructura adaptada a las características constitutivas del SNCTI.
A pesar de ser un país de ingresos medio y contar con recurrentes problemas económicos, sociales y ambientales, Argentina cuenta con una larga tradición de desarrollo de la capacidad científica y con una gran masa crítica de formación superior, siendo una referencia para el sector en América Latina y el Caribe. No obstante, dichas capacidades no se encuentran distribuidas en forma extendida ni equilibrada en el territorio nacional, ni tampoco según criterios que se asocien a las potencialidades y necesidades de las diferentes regiones del país. Por el contrario, se observa una marcada concentración territorial de capacidades científico-tecnológicas –en materia de infraestructura, equipamiento, instituciones, recursos humanos, proyectos y fondos destinados a la actividad- en torno a un puñado de jurisdicciones que, en efecto, son aquellas que mayor aporte realizan al PBI nacional. En contraste, existen provincias con un desarrollo socioeconómico relativo marcadamente menor –expresado en estructuras productivas primarizadas y poco diversificadas, así como en problemas sociales complejos extendidos y relacionados con la salud, la educación y las posibilidades de mejoras en la proyección futura de las familias– y con capacidades científico-tecnológicas notablemente más débiles. Ello genera grandes asimetrías que profundizan las desigualdades en materia económica, social y cultural de la población.
Veamos algunos datos para conocer más de cerca tales asimetrías.
Figura 1. Cantidad de institutos de investigación del CONICET por provincia, 2020 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos públicos de CONICET, disponible en https://cifras.conicet.gov.ar/publica/
Como podemos ver en la Figura n°1, de un total de 320 institutos del CONICET distribuidos en todo el país, dos de los distritos, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), concentran casi la mitad de ellos. Luego le siguen Córdoba, Santa Fe y Tucumán. El resto de las 19 provincias tienen entre 1 y 10 institutos.
Ahora veamos qué sucede con los recursos humanos de todo el sistema nacional de ciencia y tecnología, incluyendo las universidades públicas; los organismos públicos; el sector privado, que contempla, entre otros, las universidades privadas—; las entidades no gubernamentales sin fines de lucro y las empresas. Se incluyen investigadores y personal técnico y de apoyo por provincia.
Figura 2. Porcentaje de investigadores, personal de apoyo y técnico por provincia, año 2020
Figura 2. Porcentaje de investigadores, personal de apoyo y técnico por provincia, año 2020 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Dirección Nacional de Información, Subsecretaría de estudios y Perspectiva (MINCYT), disponible en: https://www.argentina.gob.ar/ciencia/indicadorescti/rrhh
La figura 2 nos muestra la distribución de recursos humanos por provincia en base a datos de 2020, que son los últimos disponibles. El 100% corresponde a la totalidad de los recursos humanos de todas las provincias. Podemos ver que el 54% de los recursos humanos del sistema científico se concentran en la provincia de Buenos Aires y CABA. Luego, tenemos dos provincias como Córdoba, con el 9,3% de los recursos, y Santa Fe, con el 8%. Las 20 provincias restantes tienen menos del 5%. Nuevamente, se repite la foto de la Figura 1, donde estos distritos concentran fuertemente los recursos del sistema.
Ahora bien, alguien podría marcar, con razón, que es importante tener en cuenta la cantidad de población que vive en tales jurisdicciones. La necesidad de recursos humanos para el desarrollo no es el mismo en provincias poco pobladas que en las que tienen una gran cantidad de habitantes. A continuación, se calcula el mismo gráfico pero teniendo en cuenta la cantidad de recursos humanos cada 100.000 habitantes. De esta forma, se contextualiza la información de las Figuras 1 y 2, teniendo en cuenta la población de cada provincia.
Figura 3. Investigadores, personal de apoyo y técnico cada 100.000 habitantes por provincia, año 2020.
Figura 3. Investigadores, personal de apoyo y técnico cada 100.000 habitantes por provincia, año 2020. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Dirección Nacional de Información, Subsecretaría de estudios y Prospectiva (MINCYT), y disponible en: https://www.argentina.gob.ar/ciencia/indicadorescti/rrhh. Para la cantidad de población por provincia se usaron las proyecciones de población provistas por el INDEC. La fórmula empleada es (cantidad de recursos humanos provincia J/ población provincia J) * 100.000.
El mapa que surge de la Figura 3 es un poco más variado. La provincia de Buenos Aires aparece promediando la cantidad de recursos humanos cada 100.000 habitantes, lo que muestra que quizás sea necesario aumentar sus recursos humanos en el sector para equipararla a las necesidades de desarrollo respecto a su tamaño de población. Esto es claro en tanto es la provincia con mayor concentración poblacional. CABA aparece con una cantidad mucho más elevada que el resto de las provincias. En este grupo, aparecen también San Luis, Río Negro y San Juan, y nuevamente, Córdoba y Santa Fe. Si bien esta figura aparece más matizada, se vuelve a apreciar que un puñado pequeño de distritos concentran la mayor proporción de investigadores, mientras que la mayoría de las provincias quedan lejos de contar con los recursos humanos suficientes para empujar el desarrollo de sus distritos.
Estas disparidades tienen como resultante, por un lado, la existencia de entornos favorables para el desarrollo tanto de la ciencia básica como de innovaciones, dada la presencia de umbrales mínimos de masa crítica de capacidades e intereses de desarrollo. Por otro lado, gran parte de las provincias o bien carecen de tal masa crítica o bien las capacidades en la materia no están suficientemente integradas con las dinámicas socio-productivas de su territorio. A ello se suma que la extensión territorial de nuestro país consolida asimetrías y desigualdades de las capacidades científicas y tecnológicas, planteando desafíos para alcanzar objetivos de forma armónica y equitativa a lo largo de todo el territorio nacional.
Este escenario general plantea 3 desafíos principales:
– Profundizar la federalización del sistema científico: las asimetrías territoriales que surgen de una desigual distribución poblacional, de infraestructura, de servicios, de recursos económicos y productivos es reforzada por la actual conformación del sistema científico y tecnológico. Si bien encontramos delegaciones, personal e infraestructura de los distintos organismos en todo el territorio nacional, aún persisten áreas de vacancia geográfica y temática, concentración en áreas urbanas y ausencia de infraestructura adecuada en algunas áreas del país. Todo ello hace que los intereses y las opiniones de las distintas regiones no puedan ser representadas armónicamente.
– Potenciar la articulación del sistema científico: el sistema de ciencia y tecnología se compone de múltiples organismos e instituciones. En su gran mayoría, tales organismos están descentralizados o dependen de distintos ministerios, lo cual implica la convivencia de diferentes culturas organizacionales que responden a distintos criterios, metas y objetivos.
– Orientar el sistema científico a resolver problemas concretos de los distintos territorios: una de las principales demandas que enfrenta el sistema científico y tecnológico es la falta de vinculación con las problemáticas de la población. Esta falta de raigambre y desconexión con las realidades locales dificulta la tarea de aportar a los desafíos de los desarrollos locales, provinciales y regionales.
Una de las principales funciones del MINCYT es fortalecer esa articulación e integración institucional de modo tal que permita las sinergias, por un lado, entre organismos, ministerios e instituciones del sistema científico y, por otro, con las instancias subnacionales de gobierno. A su vez, esa articulación de las capacidades debe impactar en el plano local, tanto en el sector productivo como en las dimensiones de desarrollo social y ambiental. Todo ello conlleva una profundización del federalismo con impacto real y concreto.
¿De qué hablamos concretamente cuando planteamos federalizar el sistema científico tecnológico? Cuando hablamos de federalización, debemos distinguir tres aspectos centrales: la toma de decisiones, la distribución de recursos y el diseño de las políticas públicas. Para que la federalización sea efectiva, los tres aspectos deben estar pensados y coordinados, a fin de lograr que las decisiones, los recursos y los programas tengan una verdadera llegada federal.
A partir de diciembre de 2019, muchas de estas cuestiones, que estaban fuertemente desarticuladas, fueron corregidas y reorientadas, permitiendo avances concretos en la federalización del sistema científico. Luego de un año de haber sido rebajado al rango de secretaría de gobierno, el 11 de diciembre de 2019 se restituyó el rango ministerial del sector científico-tecnológico, con la recuperación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCYT).
Desde ese momento, el MINCYT viene trabajando para ampliar y mejorar las capacidades del sistema científico tecnológico, potenciar la vinculación y articulación entre los organismos que componen el sistema científico nacional y federalizar sus recursos.
En cuanto a los programas y las políticas públicas para la federalización, desde la Subsecretaría de Articulación del MINCYT se viene llevando adelante una gran tarea en este sentido. Desde allí se han desarrollado e implementado programas como Impactar, CITES y PITES, destinados a fortalecer las capacidades de respuesta del sistema científico a las demandas locales y provinciales. También deben destacarse las convocatorias de Ciencia contra el Hambre y los proyectos surgidos de la Unidad COVID para dar respuesta a la pandemia. Esta subsecretaría también dispone del financiamiento en el marco de los Sistemas nacionales, Construir Ciencia y Equipar Ciencia, los cuales, orientados al mantenimiento y la mejora de infraestructura y equipamiento, permiten mejorar las capacidades en una gran cantidad de provincias.
Sobre los recursos disponibles para la federalización, en la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación sancionada este el año pasado, se dispone de aumentos presupuestarios hasta llegar al 1% del PBI en 2032. Un 20% de dichos aumentos deben apuntar a mejorar la federalización de las políticas del ministerio.
Actualmente, el punto más débil en cuanto a la federalización se relaciona con las instancias de toma de decisiones. El MINCYT dispone de este tipo de instancias federales como el COFECYT, que ha comenzado a financiar recursos y ha dispuesto convocatorias de carácter federal y programas con el mismo fin. Sin embargo, se requiere articular estos elementos, coordinarlos y disponer de mecanismos eficaces que permitan que tales herramientas logren una verdadera federalización de las políticas públicas del ministerio. Básicamente, lo que se requiere es contar con dispositivos que permitan dar coherencia a todas esas instancias y garantizar una efectiva llegada de los programas y las políticas en clave federal.
También existen algunas estructuras burocráticas que intentan dar respuesta a desafíos como la federalización de la ciencia. No obstante, en la práctica tales estructuras distan mucho de cumplir con el nuevo rol que el MINCYT busca desempeñar. COFECYT es un ejemplo de esto. Los CCTs del Conicet y GACTEC son otros. Estas instituciones actúan de forma aislada e independiente, sin estrechar vínculos inter-institucionales, con los recursos humanos de los organismos de ciencia y tecnología, ni con las universidades. Asimismo, hoy en día en una gran cantidad de provincias existen dependencias provinciales o secretarías de ciencia y tecnología. En algunos casos, carecen aún de herramientas y recursos como para explotar las potencialidades de los organismos nacionales de ciencia y tecnología y ponerlos al servicio de la resolución de problemas locales. Revertir estos procesos llevará tiempo y acciones claras y concretas.
Siendo que ya se cuenta con herramientas y estructura para garantizar las funciones de articulación, federalización y vinculación científica, se vuelve necesario pensar en dispositivos que permitan darles contenido y reorientar el funcionamiento del que carecen hoy tales estructuras.
La vinculación con las y los trabajadores del sector en cada una de las provincias y localidades es central para que tales programas tengan impacto real. Entre los desafíos pendientes respecto de la participación de los y las trabajadoras del sistema se encuentran: generar mecanismos de comunicación y participación; crear incentivos que reorienten los perfiles de investigación con estos objetivos; modificar las culturas evaluativas para otorgar mayor valor a la interacción institucional y a las soluciones de problemas concretos, por mencionar algunos.
Los resultados de las investigaciones llevadas a cabo en cada rincón de la Patria son un insumo clave para mejorar las políticas públicas de las distintas instancias de gobierno. Generar sinergias entre investigadores, becarios, docentes, estudiantes, personal de apoyo y los cuadros encargados de implementar políticas públicas es fundamental para mejorar la calidad y la capacidad de gobierno. Crear canales que permitan el encuentro de los equipos de investigación con instancias de gobierno locales, provinciales y nacionales es otra de las tareas aún pendientes.
Por último, para lograr un verdadero arraigo de las tres dimensiones del federalismo, es necesario que los y las actoras del sistema científico, tecnológico y universitario participen activamente de los programas y las distintas instancias de consulta. Sin investigadores, becarios y becarias, y personal de apoyo dispuestos a buscar soluciones concretas a los problemas locales, y sin su participación en los programas generados nada de esto se traducirá en políticas de federalización. Estos son los actores centrales que ayudarán a reducir tales asimetrías y potenciar las capacidades, generando impactos concretos en el desarrollo de cada región.
Investigadora de Conicet y Profesora Asociada UNRN, Instituto de Investigaciones en Diversidad Cultural y Procesos de Cambio (IIDyPCA) UNRN-CONICET
Ciencia Propia
Ruben Geneyro