Navegando hacia un Futuro Sostenible

La Iniciativa Pampa Azul y el proceso de Planificación Espacial Marina en Argentina

El sistema socio-ecológico costero-marino de la Argentina es uno de los más amplios y complejos del mundo por su biodiversidad y la multiplicidad de procesos que en él se desarrollan. Desde la Iniciativa Pampa Azul se comenzó a trabajar desde el año 2022 en un proceso de Planificación Espacial Marina (PEM), que busca integrar y planificar el desarrollo actual y futuro de los diversos usos y actividades en el Mar Argentino, bajo un enfoque ecosistémico e integrado. Para ello se comenzó a trabajar en la Cuenca Argentina Norte y la Cuenca Austral/Malvinas Oeste. El objetivo del presente trabajo es dar a conocer el desarrollo del proceso PEM en Argentina hasta la actualidad, así como los próximos pasos necesarios para su concreción. Esto permitirá enfocar los esfuerzos en áreas prioritarias de intervención que requieren una atención especial para garantizar la sostenibilidad de los espacios marítimos y de las actividades que en él se desarrollan. 

Introducción

Los sistemas socio-ecológicos costeros-marinos constituyen sistemas de una enorme riqueza y biodiversidad (Algardy et al., 2011; Claudet et al., 2020). Sus ecosistemas ofrecen una gran variedad de servicios de abastecimiento, de regulación y culturales que promovieron el desarrollo de usos y actividades (UyA) para su beneficio por parte de las sociedades (MEA, 2005; Díaz et al, 2006; Montes y Sala 2007; Algardy et al., 2011; Diaz Merlano y Jiménez Ramón 2021). De esta forma, el papel que juegan los ecosistemas costeros y marinos resulta de gran relevancia para el bienestar humano, lo cual hace que sean notablemente requeridos y que se encuentren entre los sistemas más amenazados del planeta (MEA, 2005; Agardy et al, 2011; INVEMAR, 2016). A nivel global, se generaron estrategias para el manejo y conservación de los ecosistemas costero-marinos y sus servicios, que se implementaron de diversas maneras y escalas, según los objetivos planteados y las necesidades identificadas (IOC-UNESCO, 2016). 

El sistema socio-ecológico costero-marino de la Argentina es uno de los más amplios y complejos del mundo por su biodiversidad y la multiplicidad de procesos que en él se desarrollan. La Plataforma Continental Argentina (PCA) figura entre los espacios marítimos más extensos y fértiles del hemisferio sur, con cuencas hidrocarburíferas y yacimientos minerales de gran relevancia económica (Allega et al., 2019). La Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEEA) alberga las pesquerías comerciales más importantes de la región (Buratti et al., 2022). Además, se desarrollan otros usos y actividades que pueden ser compatibles o generar conflictos entre los actores involucrados o entre la misma actividad y el ecosistema (Socrate y Verón, 2022). Las características y el carácter público de las costas y océanos, así como del uso y aprovechamiento de sus servicios, su gran dinámica e interdependencia y su relación con las áreas terrestres, requieren un abordaje desde una óptica integrada y ecosistémica para su gestión. Sin embargo, históricamente la planificación se remitió a la componente terrestre de los territorios, mientras que la componente marina quedó al margen o incorporada de forma sectorial, lo que resulta en una multiplicidad de conflictos, tanto entre diferentes usos como entre usos y el ecosistema (Barragán, 2014; Dadón et al., 2020).

En este contexto, desde la Iniciativa Pampa Azul se comenzó a trabajar desde el año 2022 en el primer proceso nacional de Planificación Espacial Marina (PEM), que busca aportar herramientas para la gestión del desarrollo actual y futuro de los diversos usos y actividades en el Mar Argentino, bajo un enfoque ecosistémico e integrado. El presente artículo tiene como objetivo dar a conocer el desarrollo del proceso PEM en Argentina, identificar sus etapas, las acciones llevadas a cabo hasta el momento y las tareas que restan por realizar. El proceso se encuentra coordinado por la Iniciativa Pampa Azul y constituye un instrumento de relevancia en el camino hacia una Política Oceánica Nacional.

¿Qué es la Planificación Espacial Marina?

La Planificación Espacial Marina es un proceso público que busca gestionar el uso del mar de manera sostenible, que tenga en cuenta en cuenta los ecosistemas y las interacciones entre diferentes UyA, así como los posibles conflictos que puedan surgir (COI-UNESCO, 2009). Su objetivo principal es preservar los ecosistemas marinos y los servicios que ofrecen, compatibilizar los diferentes UyA, reducir conflictos y minimizar las presiones. Para lograr esto, la PEM responde a cuatro preguntas fundamentales: ¿cuál es la situación actual del área marina en cuestión? ¿Cuál sería la situación deseada a futuro? ¿Cómo se puede alcanzar ese escenario futuro deseado a través de un plan de gestión? Y finalmente, ¿cómo asegurar la implementación efectiva de ese plan? (Diaz Merlano y García Ramón, 2021; COI-UNESCO, 2022).

En definitiva, la Planificación Espacial Marina implica superar enfoques sectoriales y considerar la protección y conservación del ecosistema marino. Es decir, facilita la integración desde una mirada interdisciplinar y socio-ecológica (Iglesias Campos et al., 2020; COI-UNESCO, 2021). Como resultado, se desarrolla un plan de gestión para un área marina específica, que proporciona una visión general de las condiciones actuales de los UyA en el área y sus posibles escenarios futuros. El proceso completo de la PEM abarca desde la identificación de la necesidad del Estado de organizar sus espacios marítimos, hasta la aplicación y monitoreo del plan (Figura 1). En cada una de las etapas se realizan acciones concretas de las cuales depende la etapa siguiente. No obstante, en cada una de las etapas la validación de los resultados previos y su evaluación es fundamental para realizar correcciones, profundizar aspectos relevantes encontrados, involucrar nuevos sectores detectados o corroborar resultados alcanzados. 

Figura 1. Esquema del proceso de Planificación Espacial Marina. Fuente: IOC-UNESCO, 2009.

En el año 2017, la COI-UNESCO proclamó el Decenio de las Naciones Unidas de las Ciencias Oceánicas para el Desarrollo Sostenible (2021-2030) con el propósito de fortalecer las capacidades científicas y el conocimiento de diversos actores para contribuir a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030 (González et al., 2021). Dentro del marco de esta Década de los Océanos, la PEM emerge como un tema estrechamente vinculado a numerosos objetivos y metas que comparten herramientas y métodos comunes.

Planificación Espacial Marina en la Iniciativa Pampa Azul: el proceso PEM-IPA

La Iniciativa Pampa Azul (IPA) es un programa de exploración e investigación científica estratégica, desarrollo tecnológico, y de articulación interinstitucional nacional enfocado en el Mar Argentino (Bilmes y Sala, 2022). La IPA tiene como objetivo principal investigar, conservar y aprovechar sustentablemente los recursos marinos y costeros argentinos. Fue lanzada en 2014 (y relanzada en el 2020) y es coordinada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de Argentina. Una de las áreas horizontales de trabajo trazadas desde el inicio de la IPA es la referida a la PEM y la conservación de la biodiversidad. Esta línea tiene entre sus metas el avanzar en el diseño e implementación de la PEM en el marco de la IPA e involucrar a los actores interesados. Sin embargo, recién en el año 2022 se constituyó la Mesa de Trabajo Ad Hoc del Comité Interministerial sobre PEM conformada por investigadores y técnicos/funcionarios de instituciones gubernamentales y coordinada por un grupo de trabajo interdisciplinario. 

De los diez pasos que involucra el proceso PEM (IOC, 2009), la coordinación por parte del sector académico/científico adquiere especial relevancia en los siguientes aspectos:

• Organización del proceso mediante una planificación previa: En esta etapa se establece el equipo de trabajo, se elabora un plan de trabajo tentativo/cronograma y se define el área de estudio.
• Definición y análisis de las condiciones existentes: Se busca determinar el estado actual del área de trabajo. Para ello, se identifican las áreas de importancia ecológica, los usos y actividades humanas, y se analizan las compatibilidades y conflictos espaciales.
• Definición y análisis de escenarios futuros: En esta etapa se pretende establecer cómo será el área en el futuro. Se cartografían las demandas espaciales futuras, se identifican escenarios alternativos y se selecciona el más sostenible y viable.

Respecto al proceso específico de Planificación Espacial Marina de la Iniciativa Pampa Azul (PEM-IPA) se plantearon las siguientes metas:

• META 1: Ordenar y conciliar de las actividades desarrolladas actualmente en nuestro territorio marino, dar previsibilidad a estas y nuevas actividades en el futuro y atender la importancia de la biodiversidad y los procesos ecológicos que sustentan la vida del Mar Argentino, con un enfoque multisectorial, ecosistémico y participativo.
• META 2: Generar un arreglo institucional, instrumentos y recursos necesarios para la resolución de conflictos actuales y previsión de nuevos, con base en los principios de la sustentabilidad.

¿Cómo comenzamos y dónde estamos?

En junio de 2022 tuvo lugar la primera reunión con el Comité Interministerial (CI) de la IPA, donde se presentó la propuesta y se trabajó en la selección de las zonas donde se llevaría a cabo el proceso de planificación. Como resultado, se eligieron dos áreas del Mar Argentino que se consideraron prioritarias debido a los conflictos actuales y potenciales entre UyA. Estas áreas son la Cuenca Argentina Norte y la Cuenca Austral/Malvinas Oeste (Figura 2), y están delimitadas por la Resolución 65/2018 del Ministerio de Hacienda y de la Secretaría de Energía de la Nación. Esta resolución responde al llamado de Concurso Público Internacional Costa Afuera N°1 para la adjudicación de permisos de exploración de hidrocarburos. En cada una de las cuencas se agregó un área buffer de 70 km a las zonas límite para incluir en el estudio el entorno cercano.

Figura 2. Ubicación de las dos áreas pilotos del proceso PEM-IPA. Fuente: Realización propia.

El proceso PEM-IPA tiene como objeto, en primer lugar, analizar compatibilidades e incompatibilidades de UyA y los conflictos actuales y potenciales así como la relación con el ecosistema en las dos áreas piloto. En segundo término, busca disponer de forma continua y actualizada los datos del proceso de planificación, así como analizar el estado de gestión de las áreas PEM. El propósito de este proceso es generar propuestas de acción técnica a corto, mediano y largo plazo en las zonas piloto. Estas propuestas se basarán en los escenarios posibles, así como en el arreglo institucional, los instrumentos y los recursos necesarios para resolver los conflictos actuales y prever los futuros, de acuerdo a los principios de sustentabilidad. En agosto de 2022 se llevó a cabo la presentación del proceso de planificación ante el Comité Interministerial (CI), el Consejo Asesor Científico (CAC) y el Consejo Asesor Tecnológico (CAT) de la IPA. A partir de ese momento, se estableció una hoja de ruta que incluyó reuniones bilaterales, talleres con especialistas y técnicos, así como reuniones de trabajo (Figura 3).

Figura 3. Hoja de ruta del proceso PEM-IPA. Fuente: Realización propia.

Para la primera parte del trabajo se recopilaron datos de UyA provenientes de Instituciones y dependencias gubernamentales. El corte temporal elegido fue el año 2021 de manera estacional. Además, se incluyó un período adicional de 20 años (2000-2020) para analizar la evolución y las tendencias de cada UyA a lo largo del tiempo. Entre las instituciones que participaron en las reuniones se encontraban: la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación, la Secretaría de Energía, la Dirección de Intereses Marítimos de la Armada, la Prefectura Naval Argentina, la Comisión Nacional del Límite Exterior de la Plataforma Continental (COPLA) y el Servicio de Hidrografía Naval, entre otras. Con cada una de las instituciones se identificaron los datos necesarios para realizar un análisis sectorial y obtener los insumos correspondientes al ejercicio del año 2021. Además, se llevaron a cabo talleres y reuniones con miembros de los Consejos Asesores de la IPA, quienes también colaboraron en el proceso de planificación.

Como la planificación del área tiene como objetivo maximizar su uso sostenible y minimizar los conflictos entre los usos deseados, resulta importante determinar la medida en que los usos identificados pueden coexistir y en qué medida estos usos pueden afectar las áreas ecológicamente prioritarias (Echeverría et al., 2015). Sobre esta base fue que, en paralelo con el estudio sectorial, se comenzó con el análisis de las condiciones biofísicas del área. Para ello, se buscó identificar, dentro de cada zona de estudio, áreas relevantes según sus condiciones y aspectos biológicos y ecológicos, que luego constituirán la base ecosistémica donde se combinarán los UyA existentes y, así, detectar zonas de conflicto y/o incompatibilidades (COI-UNESCO, 2009).

De esta forma, en el proceso PEM-IPA se consideró adecuado el uso de la base conceptual y metodológica de la Conferencia de las Partes Nro. 9 (COP 9) del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) para identificar áreas marinas de importancia ecológica o biológica (AIEB) en aguas de mar abierto y hábitats de aguas profundas (CDB, 2009). Se seleccionaron cinco de los criterios establecidos por la CBD para la determinación de las AIEB, excluyendo aquellos que hacían referencia explícita a impactos humanos. Los criterios abordados son singularidad o rareza, importancia especial para la historia de vida de las especies, importancia para especies y/o hábitats amenazados, en peligro de extinción o en declive, productividad y diversidad.

Para definir y evaluar estas áreas, se diseñó y llevó a cabo el “Taller para la identificación de áreas marinas de importancia ecológica o biológica (AIEB)“. Este evento tuvo lugar en la ciudad de Mar del Plata en marzo de 2023 y contó con la participación de 25 especialistas de todo el país que se reunieron en dos días de trabajo. Estos profesionales se dividieron en cuatro grupos temáticos (i.e., ambiente, peces, bentos y megafauna) que se reunieron semanalmente durante un mes y medio, de manera virtual, y llegaron a las jornadas presenciales con un análisis avanzado de los datos. Durante el taller un grupo de especialistas llevó a cabo un mapeo participativo de cada criterio y de manera estacional. Se enfocó el trabajo en el análisis espacial, es decir, en identificar la distribución de cada criterio a lo largo de las estaciones del año. Paralelamente, se completaron tablas explicativas para cada criterio. Dentro de cada grupo de trabajo, se evaluó la importancia de cada zona en las áreas de la Cuenca Argentina Norte (CAN) y la Cuenca Austral/Malvinas Oeste (AUS-MLO) según los criterios establecidos. En la segunda jornada, en una sesión plenaria, se identificaron las zonas más y menos relevantes en función de la combinación de los resultados obtenidos por los diferentes grupos de trabajo de manera estacional.

Próximos pasos

El proceso PEM-IPA se encuentra actualmente en pleno desarrollo, en una fase de interpretación de los datos proporcionados por las instituciones y de los resultados del taller de trabajo. Se está llevando a cabo un análisis exhaustivo de la situación actual e histórica en las dos zonas de estudio y se está trabajando en la digitalización y análisis de los datos proporcionados durante el taller de identificación de las AIEB. Con estos datos, se espera establecer zonas prioritarias de acción, teniendo en cuenta los conflictos de UyA, así como las áreas ecosistémicas prioritarias identificadas dentro de cada una de las zonas PEM.  Por último, se generarán propuestas de acción técnica que aborden el arreglo institucional, los instrumentos necesarios y los recursos requeridos para la resolución de los conflictos actuales y la prevención de futuros. Esto permitirá enfocar los esfuerzos en áreas críticas que requieren una atención especial para garantizar el uso sostenible de los recursos marinos.

En resumen, el proceso PEM-IPA se encuentra en una etapa avanzada y los próximos pasos son fundamentales para lograr el primer plan de ordenamiento marino en Argentina. La caracterización de usos y actividades, la determinación de las áreas marinas de importancia ecológica o biológica (AIEB), la identificación de zonas prioritarias de acción y la formulación de propuestas técnicas son aspectos clave que permitirán avanzar hacia una gestión más efectiva y sustentable de los recursos marinos en el país.

Es importante destacar el papel fundamental de Pampa Azul para la realización y conducción de este proceso en Argentina. Su coordinación, liderazgo y capacidad de integración fueron fundamentales para el avance y su éxito. Su enfoque interdisciplinario y participativo permitió la integración de diferentes perspectivas y conocimientos, generar sinergias interinstitucionales e intersectoriales que impulsan el avance de la PEM en el país y constituyen un avance en el camino hacia una Política Oceánica Nacional. En definitiva, Pampa Azul continúa desempeñando un papel clave en la soberanía nacional mediante la promoción de la investigación, conservación y uso sostenible de los recursos marinos para la cual fue pensada.

Referencias

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