Desde hace más de una década, la cuestión ambiental asociada a los humedales ha tomado un papel protagónico en el mundo. Las discusiones alrededor de la fragilidad creciente que estos ecosistemas presentan, visibilizan la importancia de los servicios ambientales que proveen. En este marco, los humedales de Argentina se han conformado como un territorio ambientalista a partir de su concepción como “área en peligro”, donde distintos agentes disputan sobre la mejor forma de utilizar los recursos. En este sentido, dicha disputa ha tomado más relevancia en el tiempo, especialmente, por el avance de las fronteras agrícolas, mineras y los megaemprendimientos urbanísticos. Debido a ciertos eventos detonantes como los incendios en el Delta del Paraná o las inundaciones en la ciudad de Luján, que afectaron a parte de la población, la cuestión de los humedales se introdujo en la agenda pública nacional y desde el 2013 se están discutiendo diferentes proyectos de ley para su conservación, donde se inscriben diferentes actores y argumentaciones. Este breve recorrido busca analizar el proceso de discusión de los diferentes proyectos de ley y resumir cuáles son los principales puntos de discusión.
El marco normativo
El reconocimiento de ciertas problemáticas ambientales, generadas por determinadas técnicas y tecnologías en la década de 1970, generó que la cuestión ambiental irrumpa en la agenda pública de los países centrales y paulatinamente ganó espacio en la agenda pública internacional. En el caso particular de los humedales, fueron incorporados por primera vez en el año 1971 como objetos de protección ambiental bajo la Convención Internacional de Conservación de Humedales, más conocida como Convención Ramsar. Este convenio buscó generar incentivos para la conservación de estos ecosistemas ya que los mismos fueron transformados por ser considerados pantanos improductivos y reservorios de vectores que transmiten enfermedades -como los mosquitos-. Esta perspectiva ocasionó la pérdida y degradación del 87% de los humedales del mundo en los últimos 300 años.
En sus inicios, la iniciativa que fomentó la conservación estaba centrada en la protección de las aves migratorias, las cuales están muy asociadas a estos ecosistemas, pero también incluía otras especies, ya que se estima que el 40% de las especies vegetales y animales del planeta viven o se reproducen en ellos. Con el tiempo, se estudiaron estos ecosistemas y se observó que proveen diversos servicios ambientales que son aprovechados por la sociedad, como la regulación de inundaciones y la absorción de carbono. De hecho, son el ecosistema que más contribuye a la mitigación del cambio climático, después de los océanos. En ese sentido, la discusión en torno a los humedales no sólo hace foco en la dimensión biofísica, sino que comienza a visibilizar la conexión entre la conservación de estos ecosistemas y los beneficios que la misma traería para la sociedad.
Argentina es uno de los países adheridos a esta convención bajo la ley 23.919 a partir del año 1992 con la inclusión inicial de tres sitios, que en la actualidad ascienden a 23. Este es un hito importante para destacar, ya que es un marco internacional que plantea la importancia de la conservación de los humedales, y su adhesión es de mayor jerarquía mayor que las leyes nacionales.
La cuestión ambiental en Argentina empieza a ser tenida en cuenta, en mayor medida, en los últimos 15 años. A principios de siglo decenas de organizaciones socioambientales de la Argentina comenzaron a exigir la jerarquización de la Secretaría de Medio Ambiente y un plan de ordenamiento ambiental territorial, junto a otros reclamos como una ley de presupuestos mínimos para la regulación de áreas protegidas, la gestión de los recursos hídricos, la regulación de las obras de infraestructura y los planes de desarrollo, que incluye actividades pesqueras, forestales, agrícolas y mineras, entre otras.
Sin embargo, la principal herramienta que le otorgó institucionalidad a la discusión ambiental sucedió hace casi 30 años con la inclusión del artículo 41 en la reforma de la Constitución Nacional, en el año 1994. En particular, se destaca la figura de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. Este artículo señala “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. De esta forma, si bien se mantiene en la órbita provincial el dominio originario de sus recursos naturales, plantea la cesión a la nación de la capacidad de generar normas que concedan una tutela ambiental uniforme para todo el territorio nacional, con el objeto de imponer las condiciones mínimas necesarias para asegurar la protección ambiental, según lo establece la Ley General del Ambiente (Ley Nacional N° 25.675).
En 2006, se lleva a cabo la elaboración de la primera ley nacional de presupuestos mínimos para la conservación del ambiente, que es la ley de conservación de bosques nativos, sancionada en el Congreso de la Nación el 28 de noviembre de 2007. Este proceso fue altamente conflictivo y, recién en 2017, se aprobó el último ordenamiento territorial pendiente, el de la provincia de Buenos Aires. Es el primer antecedente de una legislación nacional de presupuestos mínimos para la conservación de un ambiente. La siguiente fue la de la Ley de Glaciares en 2010 que hoy en día aún no se aplica (Raffaele, 2015). Más adelante, en 2019, se aprueba la ley de presupuesto mínimos para la mitigación y adaptación al cambio climático, la última ley de estas características y la que más visibilidad tuvo en términos de sus movilizaciones, presencias en los medios y en el debate público. Desde ya que ha habido otras leyes de presupuestos mínimos, pero estas tres han sido las que más retomaron las organizaciones socioambientales. Como se puede observar, la discusión en torno a las normativas ambientales dentro del ámbito estatal es muy reciente y, casi siempre, conflictiva.
Los humedales en disputa
En la última década, los impactos sobre los ecosistemas de humedales fueron caracterizados como una problemática ambiental globalizada. Si bien durante gran parte del siglo pasado los humedales eran vistos como improductivos y se asociaban a la generación de enfermedades (Mitsch et al., 2009), a finales del siglo XX los mismos comenzaron a ser valorados positivamente a partir de su potencial productivo y turístico que se perdería a partir de la modificación del terreno con la construcción de endicamientos, la elevación del terreno y el drenaje de los ríos.
Actualmente, los humedales son evaluados como un tipo de ambiente relevante para garantizar la calidad de vida tanto de los pobladores locales como de los habitantes de áreas vecinas. Se puede mencionar, por ejemplo, la amortiguación de las inundaciones, la depuración del agua, el almacenaje de carbono y la belleza escénica; también son ecosistemas con altos niveles de biodiversidad que pueden ser utilizados a través de la caza o la pesca (Kandus et al., 2010).
Los humedales, en Argentina, toman especial relevancia ya que se estima que el 21% de la superficie corresponde a estos paisajes. Ahora bien, ¿cómo es que estos ecosistemas ocupan tanto espacio y proveen tantos servicios? La respuesta a este interrogante es simple: diversidad. Los humedales son diversos y complejos. No son ni terrestres, ni acuáticos; sino que el ciclo de presencia y ausencia del agua les confiere características particulares. Esto permite encontrar a estos ecosistemas a lo largo y ancho del país. El Delta del Río Paraná, los mallines en la Patagonia, las turberas de Tierra del Fuego, los esteros del litoral y los salares de altura en la puna del noroeste argentino son solo algunos ejemplos de la variedad de humedales que existen. Esta diversidad de humedales implica una diversidad de conflictos.
El gran incendio que sucedió en el 2008 en la zona media del Delta del Río Paraná fue el puntapié para que la cuestión ambiental, asociada a los humedales, tome una dimensión mayor de la que se había planteado hasta el momento y se instale en la agenda pública nacional, ya que las cenizas de los incendios azotaron la ciudad de Buenos Aires y visibilizaron un problema que, si bien siempre fue cercano, no se concebía como tal. Así es como las problemáticas en torno a los humedales construyeron a estos ecosistemas como un objeto en riesgo y, como tal, a proteger de los impactos asociados a la actividad humana.
A principios del 2013 aquella discusión toma un nivel normativo y se empezaron a vislumbrar diferentes proyectos para una ley nacional de conservación de humedales. En ese contexto, se comenzaron a configurar dos grandes grupos de actores: los que promueven la norma y otro sector conformado por algunos actores del sector agropecuario y de los grandes emprendimientos inmobiliarios que buscan reducir el alcance de la norma. Más adelante, a este grupo se le sumarán las empresas mineras que buscan flexibilizar esta norma para explotar el litio de los salares de altura.
Las diferentes leyes de humedales y sus debates
Gran parte de aquel debate del primer proyecto de Ley que se presentó en 2013 se dio en torno al macrosistema de humedales del Delta del Paraná, el último de una compleja red de humedales de extensión regional (Kandus et al., 2010). En esta zona se empezaron a elaborar planes de ordenamiento territorial y, el 25 de septiembre de 2008, se firma la Carta de Intención del Plan Integral Estratégico para la Conservación y Uso Sostenible del Delta del Paraná, denominado “PIECAS” por sus siglas, por medio de la cual la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (en adelante SAyDS) y las provincias pertinentes acordaron comprometer sus esfuerzos para realizar un proceso de ordenamiento del territorio (Blanco y Méndez, 2010).
Este programa, junto a otras acciones que ponen en cuestión al ambiente en la región, decanta en la presentación de un proyecto de Ley Nacional sobre presupuestos mínimos para la conservación, protección y uso racional y sostenible de los humedales (S 1628-1312), realizada el 18 de abril de 2013 por parte de senadores del Frente para la Victoria (en adelante FpV) de Entre Ríos, Misiones, Chaco y La Rioja y encabezado por Elsa Ruíz Díaz (FpV).
Una semana después se presenta un nuevo proyecto para una ley nacional de conservación de humedales a través del senador santafesino Rubén Giustiniani, del Partido Socialista. Este proyecto se lleva a la cámara del Senado para su discusión donde, nuevamente, podemos ver una fuerte impronta del territorio deltaico ya que el Senador menciona explícitamente al desarrollo del PIECAS-Delta del Paraná.
El Senado aprobó el miércoles 13 de noviembre de 2013 el proyecto de ley presentado por el senador Giustiniani para la conservación de humedales, por unanimidad y sin discusión alguna. Luego, el proyecto pasa a la cámara de Diputados donde, a pesar de la presión ejercida por los movimientos ambientalistas, en diciembre 2015 pierde estado parlamentario al no ser tratada en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente por falta de consenso con el sector productivo,
A principios de 2016, a raíz de la efervescencia que surge en el ámbito legislativo a partir de la discusión por un proyecto de ley, empiezan a aparecer diferentes propuestas. Primero se presenta un proyecto por parte de una senadora del FpV (la cual había participado en la redacción del proyecto de Ruíz Díaz) en la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado el 18 de febrero de 2016 (bajo la denominación S-4245/15). Luego, se presenta un proyecto de la diputada Alicia Ciciliani, junto con los diputados Binner y Troiano (Partido Socialista, de Santa Fe), el cual se basa en su mayoría en el proyecto de Giustiniani. También se redactó otro proyecto del Poder Ejecutivo nacional con el aval de seis ministerios de la Nación, pero que no se llegó a presentar. Y, por último, se presentó un proyecto por parte del senador Pino Solanas el 1 de junio del 2016 (S-4279/15), que fue el que más relevancia tuvo y que se basó, con algunas modificaciones, en el proyecto de Giustiniani.
Finalmente, todos estos proyectos se unificaron bajo el mando de Pino Solanas, presidente de la Comisión de Ambiente. El mismo convoca a una comisión mixta con la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca que dictaminó, el 20 de septiembre de 2016, una posición favorable. En estos nuevos debates se hace hincapié en la aclaración de que los recursos naturales pertenecen a las provincias (y por lo tanto debería ser el Consejo Federal de Medioambiente -COFEMA- el organismo encargado de controlar la implementación de dicha normativa); en ese sentido, ese planteo es incorporado a sabiendas de que esta situación está contemplada en el artículo 124 de la Constitución Nacional.
El dictamen favorable de la comisión mixta se lleva al plenario el 23 de noviembre de 2016. En la misma, el senador Luenzo pidió que el proyecto vuelva a comisiones con el planteo de que hay una falta de consenso. Una semana después, finalmente, el proyecto se discute en el recinto. En la discusión plenaria, se mantuvieron los aspectos generales de la ley, a excepción de la introducción de un artículo, solicitado por una senadora jujeña de la UCR, que excluía a los salares de altura del alcance de la ley para que peligre la explotación del litio. Si antes estuvieron presentes las presiones del sector agropecuario y las empresas inmobiliarias, acá se visibilizaron los intereses de las empresas mineras. Con estas modificaciones, el proyecto de ley se aprobó en el Senado, pasó a Diputados y, nuevamente, ni siquiera fue tratado en la comisión correspondiente. Por lo cual, a finales de 2017 el proyecto perdió estado parlamentario.
Entre la pandemia producto del COVID-19 y los incendios que se dieron en todo el globo, la cuestión ambiental tomó un lugar protagónico, y los humedales no fueron la excepción. Nuevamente la discusión se instaló en la agenda y, en marzo de 2020, se presentó un proyecto de ley que retoma el proyecto de Pino Solanas, en este caso, a cargo de Leonardo Grosso del Frente de Todos. En este año, lo novedoso fue que todos los actores, incluso los que años anteriores estuvieron en contra, presentaron diferentes proyectos de ley. De esta forma, se observa que la presión social ejercida permitió construir la sensación de que la ley iba a salir, por lo cual, en ese momento se empieza a discutir en mayor profundidad el contenido y alcance de esta. La discusión en esta tercera etapa duró todo el año, y recién en noviembre de ese año se pudo tener un dictamen consensuado entre más de diez proyectos de ley. Sin embargo, al no ser tratado en las otras comisiones de diputados en el 2021, perdió estado parlamentario por tercera vez.
Así, llegamos a esta cuarta etapa que está sucediendo a la par de la escritura de este artículo. A principios de 2022, se presentó nuevamente el proyecto de ley que fue consensuado en 2020. A esta presentación, se le sumaron catorce nuevos proyectos de ley, muchos de ellos exactamente iguales a los que se presentaron hace dos años y que ya fueron discutidos. Por lo cual, se observa que en esta etapa los actores que rechazan la existencia de la ley despliegan estrategias para dilatar el debate y que se tenga que discutir nuevamente el articulado para diluir los alcances de la ley y forzar la reiteración de invitar a personas y organizaciones interesadas con el fin de demorar el tratamiento de ley. Mientras tanto, las hectáreas de humedales incendiadas en tierras fiscales ya se están loteando.
En estos años, podemos decir que hay discusiones que valen la pena dar y han contribuido a modificar el contenido de la ley. Sin embargo, hay otras que son falaces y no son más que una estrategia discursiva para rechazar la existencia de la ley. Un ejemplo lo vemos cuando muchos plantean que la ley de humedales va a expulsar gente que tiene producción en los humedales, lo cual es falso ya que esta ley -ninguna de hecho- es retroactiva. Otro ejemplo es que esta ley no sirve porque no va a apagar el fuego, y en parte es verdad ya que para eso hay otras leyes, pero eso no es su objetivo, dado que la misma busca ordenar y planificar el territorio para definir qué actividades se pueden hacer y cómo se tienen que hacer en los humedales. En general, los debates se concentran en los siguientes:
- Definición e inventario: En el Taller “Hacia un Inventario Nacional de Humedales (INH)” organizado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (MAyDS) el 14 y 15 de septiembre de 2016, se acordó como definición que: Un humedal es un ambiente en el cual la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas, y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo. Muchos detractores de la ley plantean que esta definición es muy amplia y pretenden incluir la definición de la convención de Ramsar. El problema de esta definición es que es enumerativa ya que plantea que los humedales son “extensiones de marismas, pantanos y turberas o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanente o temporario, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas”, lo cual hace que sea inútil como herramienta para la gestión. Esto se debe a que los humedales son ecosistemas dinámicos, entonces, si bien todos estos tipos de ecosistemas mencionados se encuentran bajo la categoría “humedal”, esta definición no me permite mapear la extensión de cada uno de ellos, ya que, nuevamente, se debería discutir hasta donde se extienden las turberas, cuáles son los límites de los pantanos, etcétera. Atado a esta discusión está el inventario, ya que el mismo se construye a partir de la definición. Sin embargo, el debate central en el inventario es quién lo realiza; ¿cada provincia, nación o ambos? Muchas provincias plantean que la realización del inventario a nivel nacional es un avasallamiento del artículo 124 de la constitución, sin embargo, la realidad es que no se gestionan los recursos, sino que se realiza un inventario. Y para eso, la nación tiene todas las competencias para hacerlo de forma coordinada con el COFEMA. Sin dudas, la coordinación de nación es fundamental, especialmente para los humedales interjurisdiccionales, así como para fiscalizar los mapas, ya que hay provincias que han planteado que si la extensión de humedales es mayor al 20% el mapa debía eliminarse superficie arbitrariamente hasta llegar a ese porcentaje.
- Moratoria y prohibiciones: En muchas instancias se planteó que está ley es prohibitiva. Sin embargo, el proyecto consensuado plantea que toda actividad nueva o extensión de la existente tiene que hacer una evaluación de impacto ambiental para su desarrollo. Nada dice de prohibir explícitamente una actividad. Cabe destacar que otros proyectos previos sí hacían referencia a esas prohibiciones y las mismas fueron retiradas. De la misma manera, se plantea que la moratoria (impedir actividades hasta que se realice el inventario o el ordenamiento) implicaría una traba para el desarrollo de actividades productivas. Sin dudas, la moratoria es una herramienta importante para evitar el avance hasta que la ley entre en vigencia, pero ya pasaron casi diez años sin moratoria porque no hay ley. Mientras se dilata la ley, se siguen perdiendo humedales, por lo cual no pareciera ser un punto innegociable. Cabe destacar que esta ley busca estandarizar la exigencia de evaluaciones de impacto ambiental para el desarrollo productivo en humedales, algo que, por ejemplo, la minería ya realiza. De esta forma, si se están llevando a cabo producciones que respetan las normas vigentes, esta ley no cambiaría nada para ellos.
- Ordenamiento territorial de humedales (OTH) u ordenamiento ambiental del territorio (OAT): Si bien la diferencia parece ser sutil es trascendental. Quienes cuestionan la ley original y presentaron nuevos proyectos, plantean hacer un OTH, que sería algo similar a la ley de bosques; es decir, se hace un inventario de todos los humedales y se marcan con un color asociado al uso que se le podría dar. Mientras que el OAT plantea hacer un inventario de todos los humedales, para que sea tenido en cuenta cuando se realice una planificación de todo el territorio de una provincia en un futuro. Esto es mucho más ambicioso, ya que en lugar de ordenar por separado cada tipo de ecosistema en particular, se ordena toda la provincia en función de las dimensiones productivas, socioculturales y ecológicas.
- Presupuesto: Muchos legisladores que cuestionaron la ley plantearon que el fondo de humedales era exacerbado y que solo servía para quienes iban a estar a cargo de la implementación de la ley. En este punto, muchos de los que apoyan el proyecto consensuado han recogido la crítica y, en el último proyecto, se ampliaron los alcances de este fondo. Ahora, la ley de humedales incluye un fondo para el fomento de actividades productivas que respeten a las funciones ecológicas de estos ecosistemas.
Los humedales tienen historia
Año a año, miles de argentinos se expresan al exigir una ley para la conservación de los humedales. Ciertamente, necesitamos que se sancione una ley de Humedales, pero una que tenga en consideración la diversidad sociocultural que los habita. Los humedales tienen rostro humano, tienen historia; de hecho, son los ecosistemas que permitieron el asentamiento y el desarrollo de la agricultura de las primeras civilizaciones sedentarias. Es necesario reconocer que los humedales son sinónimo de una vasta flora y fauna, pero también de la gente que vive en ellos y de la producción que allí se desarrolla. Desde ya que es importante cuidar los humedales por la ética de la responsabilidad de nuestros actos sobre la biodiversidad y porque son muy productivos en términos de bienes y servicios ambientales. Pero cuidar no implica no tocar o evitar la transformación de los humedales, sino vivir y producir en ellos responsablemente para no generar cambios irreversibles ni generar un daño que caiga sobre otras personas que también se benefician de ellos. Es necesario separar la paja del trigo y no meter a todos los productores, ni a todos los tipos de producción en la misma bolsa. Reproducir la lógica dicotómica que opone a la conservación y a la producción decanta en posiciones que se encuentran desvinculadas de la realidad socioeconómica que nos atraviesa. Más aún, el preservacionismo bienintencionado, pero acrítico, puede decantar en posturas que excluyen a la gente de los territorios o que prohíben actividades que son fuentes de trabajo al poner a los ecosistemas por encima de las necesidades sociales y económicas de la gente.
En definitiva, el cuidado ambiental tiene que cerrar con la gente de adentro, con las realidades de los territorios en la mesa de discusión, porque el cuidado ambiental tiene que ser una forma de justicia social y no una herramienta que profundiza la exclusión y el éxodo de la gente de su lugar. En este caso particular, para que la ley de humedales sea una herramienta que permita conservar los ecosistemas, planificar la producción y garantizar la justicia ambiental, es necesario un proceso de construcción que fomente el diálogo abierto con todos los sectores afectados. Solo así se podrá elaborar una normativa que represente al bien común y no únicamente a una posición corporativa del ecologismo.
Bibliografía
- Blanco, D. E. y Méndez, F. M. 2010. Endicamientos y terraplenes en el Delta del Paraná: Situación, efectos ambientales y marco jurídico. Fundación Humedales / Wetlands International. Buenos Aires, Argentina
- Kandus, P., Morandeira, N. y Schivo, F. (eds.) 2010. Bienes y Servicios Ecosistémicos de los Humedales del Delta del Paraná. Buenos Aires. Fundación Humedales – Wetlands International
- Mitsch, W. J., Gosselink, J. G., Zhang, L., & Anderson, C. J. (2009). Wetland ecosystems. John Wiley & Sons.
- Raffaele, M. L. 2015. “El papel de la Ley de Glaciares en las disputas por la Mega-Minería a cielo abierto en Argentina.” Tesis de grado de Licenciatura en Ciencias Ambientales. Facultad de Agronomía, UBA
Es Licenciado en Ciencias Ambientales y Magíster en Desarrollo Rural de la Facultad de Agronomía de la UBA (FAUBA). También es docente en el área de Ciencias Sociales de FAUBA y becario CONICET en el área de Agroecología.
Ciencia Propia
Ruben Geneyro