Navegando hacia la industria nacional y el desarrollo

Sistema de innovación y capacidades del pueblo argentino

En este artículo abordamos la importancia estratégica de la industria para la consolidación de un proyecto nacional, a partir del caso del sector naval y del rol de las instituciones del Sistema Nacional de Innovación como el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). Estas instituciones son actores indispensables para la existencia competitiva de diversas industrias porque intervienen en todos los eslabones, refuerzan sus capacidades y mejoran o certifican productos, procesos y personal. El entramado científico tecnológico aporta conocimientos para asistir técnicamente a resolver inconsistencias, fallas y otros aspectos que hacen al progreso tecnológico. La inversión pública en este entramado es una fuente significativa de creación de recursos, por la potencialidad que tiene el sector como generador de divisas y por las competencias laborales que el sector genera, que dependen de una larga trayectoria de formación en los puestos de trabajo. Lejos de ser un sector que se desarrolla con desregulación y estímulos privados del mercado, la evidencia empírica internacional muestra que es una industria muy dependiente del marco institucional estatal. 

Con el objeto de justificar estos argumentos, primero presentamos el debate, siempre necesario, sobre la Política Industrial y su aplicabilidad al sector naval. Luego, realizamos un repaso histórico del sector naval en Argentina, explicamos su origen, su auge, su deterioro y las regulaciones que explican su crecimiento. Finalmente, abordamos los esfuerzos actuales por recuperar y potenciar la industria naval y explicamos la importancia del desarrollo de proveedores y el rol del INTI en este proceso. En la conclusión planteamos la necesidad de potenciar la industria naval argentina. 

Política Industrial: La construcción naval en el mundo impulsada por los Estado

La construcción naval (sobre todo pesada) depende, en todo el mundo, de la estrategia pública para financiarla y estimularla. Esta evidencia contradice a la teoría neoclásica, que postula que la mejor política industrial es que no haya política industrial, como lo expresa Becker (1985) al exponer sus argumentos anti Estado y pro Mercado. Un abanico amplio de argumentos industrialistas, que resumiremos como heterodoxos, se oponen a este enfoque. Por ejemplo, la perspectiva estructuralista-schumpeteriana, como la denominan los autores Peres y Primi (2009), se basa en un enfoque dinámico de la transformación industrial a partir de la diversificación de la producción y de esa forma fomentar el aprendizaje tecnológico en una estructura económica desequilibrada (Diamand, 1973). También se apoya sobre la insuficiencia de los enfoques tradicionales para fortalecer las cadenas “locales” de valor (Fernandez, 2017). 

Más allá de estos enfoques, para explicar la fortaleza nacional de una gran industria, como la naval, es fundamental acudir al análisis de las instituciones que la promueven. En esta línea, el análisis de la literatura sobre los Sistemas Nacionales de Innovación (Lundvall 1992, Nelson 1993 y continuadores) y las interpretaciones que hemos hecho en varios trabajos (por ejemplo, Naclerio 2012, 2023), nos permiten concluir que la industria (y particularmente la industria naval) depende de dos flujos muy importantes para su crecimiento sostenible. Por un lado, un flujo de financiamiento, y por el otro un flujo de conocimientos que aumenta constantemente la productividad. El flujo de financiamiento en los proyectos navales de envergadura, sobre todo en las potencias capitalistas como Estados Unidos, Japón, China y Corea del Sur, tiene aportes con abundante financiamiento estatal. Respecto del flujo de conocimientos, ninguna posibilidad de desarrollo es posible sin Estado.

Los grandes proyectos industriales se realizan con financiamiento público y aporte tecnológico ungido del entramado institucional. Como lo demuestra Mazzucato (2014), ninguna de las tecnologías modernas sería posible sin inversiones estratégicas, lo que implica enormes desembolsos públicos destinados, entre otros programas, a: la industria militar y aeroespacial, la microelectrónica, las comunicaciones, la biotecnología y la farmacia, las nuevas energías, los nuevos materiales, la nanotecnología y, también, los proyectos navales. En particular, los grandes proyectos navales requieren de largos períodos de tiempo desde su diseño básico hasta su construcción, alistamiento y entrega final. Así, proyectos navales vinculados a la defensa, la seguridad, la explotación offshore o al transporte de gran porte precisan de instrumentos de financiamiento y de políticas de estímulo a medida.

La estructura de estos sectores industriales es sumamente compleja, dado que integra a múltiples actores. Así, la articulación y coordinación entre los espacios públicos y privados, especialmente cuando el sector es definido como estratégico, como es el caso de la construcción naval en los países más (o menos) desarrollados. En estos países, la complementariedad público / privada se manifiesta en tres dimensiones: 1) especificidad productiva dependiente de múltiples tecnologías, 2) grandes proyectos con extensos plazos para la realización de la inversión y 3) proyectos navales relacionados a estrategias militares de la Armada, lo que genera un encadenamiento muy virtuoso para toda la matriz insumo-producto. En este sentido, Il SaKong y YoungSung Koh (2010) subrayan que la Armada es una de las formas más efectivas para fomentar la industrialización. Para el caso argentino podríamos agregar una cuarta dimensión relacionada a su posición geográfica, la prolongación de sus costas marítimas, la gran disponibilidad de ríos y aguas navegables interiores y su extensión insular y bicontinental. Estas dimensiones explican la imposibilidad de encarar proyectos navales sin flujos estatales de financiamiento y, mucho menos, sin flujos públicos de conocimientos. 

los grandes proyectos navales requieren de largos períodos de tiempo desde su diseño básico hasta su construcción, alistamiento y entrega final. Así, proyectos navales vinculados a la defensa, la seguridad, la explotación offshore o al transporte de gran porte precisan de instrumentos de financiamiento y de políticas de estímulo a medida.

La vigencia del sector naval se refleja en el incremento constante de la productividad propia y del impacto multisectorial que genera sectores y productos como en: metalmecánica, nuevos materiales, motores, componentes hidráulicos, bombas, válvulas, electricidad, caucho, textiles, etc. Ejecutar el proyecto de un barco es una tarea compleja que involucra a miles de componentes y piezas que deben ensamblarse en un sistema. Cada “sistema barco” es único y tiene su ADN propio que se refleja en la tecnología desincorporada y/o el diseño implementado y la consecuente planificación para su construcción.

Los grandes Astilleros innovan permanentemente en un determinado entorno industrial e institucional. Decimos que “innovan permanentemente” para referirnos a las mejoras y aumentos de productividad (innovación de procesos) y a la incorporación y uso de nuevos materiales que llevan a la mejor calidad de las construcciones. Es una industria que se encuadra perfectamente en la dinámica evolucionista de búsqueda constante de nuevas rutinas organizacionales (Nelson y Winter 1982). Estas nuevas rutinas incrementan sus productividades con la innovación técnica, la utilización, el testeo y puesta a punto de nuevos materiales, las mejoras mecánicas y electromecánicas y también con la innovación organizacional que permite la ampliación de la capacidad de trabajo y la vinculación virtuosa con sus anillos de proveedores. 

En fin, la construcción naval nos introduce en una complejidad tecnológica deseable, si adoptamos un enfoque industrialista demandante de capacidades, para lo cual es indispensable crear e impulsar un entorno institucional adecuado en donde organismos como el INTI tienen un rol fundamental. 

Repaso histórico del desarrollo naval en Argentina

En Argentina, el desarrollo naval está sesgado por la herencia colonial y el puerto de Buenos Aires como capital del virreinato del Río de La Plata. La junta de gobierno que asume el poder local en 1810 propuso la instalación de Astilleros nacionales para construir buques de gran envergadura, para aprovechar la abundante buena calidad de maderas de Paraguay y Tucumán. Belgrano y Moreno, entre otros estadistas, pensaban en una industrialización integradora para la Patria Grande que le dé a la industria naval una relevancia destacada no sólo desde lo militar y comercial sino desde el desarrollo de un capitalismo productor de riquezas con inclusión social. 

Este impulso ideológico con centralidad en la industria, donde la construcción naval es uno de los actores fundamentales, no logró plasmarse luego de las guerras por la independencia. Las provincias unidas del Sur se convirtieron en un país proveedor de recursos naturales baratos e insumos para el crecimiento de los países centrales, en particular de Inglaterra. Es así que los primeros Astilleros se ubicaron funcionalmente en la Cuenca del Plata entre Buenos Aires y Asunción. La colonización española /británica tuvo en cuenta la distribución regional de la construcción naval para mejorar la logística que llevaría las riquezas del interior hacia los puertos. Esta configuración se acopla al modelo extractivista y agroexportador que se impone hasta 1930, cuando la gran crisis da comienzo a una nueva etapa basada en el modelo de sustitución de importaciones. 

Para entender la trayectoria temporal del sector naval, a partir de 1930, podemos tomar y reinterpretar una periodización propuesta por Podetti y Podetti (2018) en cuatro fases: 1) preparación, 1937-1966-; 2) crecimiento, 1966 1982; 3) derrumbe 1983-2002; 4) subdesarrollo, 2003-2016.

La primera etapa (1937-1966 – preparación-) surge cuando la industrialización sustitutiva de importaciones reemplaza al modelo agroexportador. En estos años se desarrolla la infraestructura de obras e instituciones navales fundamentales para llevar a cabo un proceso de crecimiento sostenible, y que dio lugar a los primeros Astilleros modernos y empresas naval-partistas. Para lograr esta trayectoria de desarrollo fue necesaria la infraestructura, no sólo física sino también intangible (capacidades y tecnología desincorporada), que sólo el Estado podía planificar e implementar y acoplar a las instalaciones existentes. Naturalmente, no podemos obviar el cúmulo de inversiones directamente relacionadas a la actividad naval que se fueron construyendo durante esa etapa, como muelles, diques e instalaciones específicas que se enmarcaron en el primer astillero puesto en funciones en los talleres de la Base Naval de Río Santiago, origen de Astilleros y Fabricaciones Navales del Estado (AFNE) – Astilleros Río Santiago (ARS). 

Estas grandes inversiones físicas tuvieron sustento porque previamente se fundaron las organizaciones profesionales, gremiales sindicales y empresarias. De un modo más general tuvieron sustento porque, a partir de la planificación quinquenal de 1947-1952, se fundaron las instituciones del Sistema Nacional de Innovación argentino, donde el Instituto tecnológico (años más tarde INTI), tuvo un rol protagónico como promotor de la industria. Los planes industriales ensayados en el siglo pasado (Ibid) son antecedentes claros de política industrial y sectorial, donde se pensó en infraestructuras necesarias y se tuvo en cuenta el diseño demográfico, la localización y la explotación inteligente de los recursos naturales y la geopolítica.

A mediados de la década de 1960 comenzó la nueva etapa de auge de la industria naval impulsada por la Demanda y el Financiamiento. Es a partir de 1967 que se ponen en práctica herramientas de política industrial, como las regulaciones específicas que permitieron la protección de la competencia externa y un fuerte impulso de la demanda de buques por parte de la Armada y empresas públicas como Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), Ferrocarriles Argentinos (FA) y Empresas Líneas Marítimas Argentinas (ELMA). Así, se generó un importante efecto multiplicador sobre las ramas proveedoras de insumos, partes y bienes de capital, y sobre la demanda de otros sectores. 

Por otro lado, la Ley de Reserva de Cargas fue una medida proteccionista con un gran impacto sobre la inversión pública y privada, que a su vez encadenó una serie de beneficios en términos de proveedores y demanda de capacidades. Por ejemplo, los planes de equipamiento de la flota de ELMA, inicialmente, y luego los de YPF y de ARA, generaron un gran volumen de actividades que incrementaron sustantivamente el empleo industrial, los derrames sobre la formación y el esfuerzo, en términos de producción nacional articulado con la innovación.

Las empresas del Estado y la Armada impulsaron la demanda de embarcaciones. A este incremento de actividad del sector se sumaron los armadores privados atraídos por los créditos del Fondo Nacional de Marina Mercante, creado por ley en 1963, y por una batería de subsidios. En esta línea, el Estado argentino adoptó mecanismos similares o iguales que los utilizados con éxito en los países desarrollados, entre ellos: Reserva de Mercado, Financiación con Equiparación de precios internacionales y Fomento a la Exportación. Esto derivó en un incremento significativo de: Estudios de Ingeniería, Empleo calificado, mejora de la cuenta corriente y un aumento exponencial de la capacidad instalada en los Astilleros. Además, la política de reserva de cargas nacionales fue acompañada por una estrategia de restricciones a la importación de embarcaciones, sobre todo para aquellas embarcaciones usadas que pueden construirse en Argentina. 

Luego de que la industria naval creciera de manera sostenida hasta fines de la década de 1970, comenzó una tendencia descendente a partir del establecimiento de una lógica desreguladora y una apertura importadora.

A pesar de contar con instrumentos legales en el segmento naval pesado, del total de buques importados desde 1970 hasta aproximadamente el año 2020, el 92% se importó usado. En la actualidad, aproximadamente el 85% de la flota pesquera corresponde a buques importados usados –de más de 36 años de antigüedad– y el 90% de la flota fluvial de empuje son embarcaciones importadas usadas. En el global, si se considera la flota total de embarcaciones que operan en Argentina en diferentes actividades, el 52% corresponde a buques importados. Muchas de estas embarcaciones podrían haberse fabricado en el país, y generar demanda para astilleros y talleres navales, públicos y privados.

Además de entorpecer la industria naval nacional y la red de proveedores locales correspondientes, la importación de usados impacta negativamente en la seguridad de la navegación y el medioambiente. En este sentido, los industriales del sector justifican con razonabilidad la necesidad de establecer un nuevo marco regulatorio, donde la importación de embarcaciones usadas esté permitida solo para algunos tipos de buques y artefactos no plausibles de fabricarse localmente. 

Si se considera la flota total de embarcaciones que operan en Argentina en diferentes actividades, el 52% corresponde a buques importados. Muchas de estas embarcaciones podrían haberse fabricado en el país, y generar demanda para astilleros y talleres navales, públicos y privados.

En otro orden, en el año 2017 se aprobó la ley 27.419 que apunta a mejorar la competitividad del sector naval, en un contexto industrial desfavorable. Dicha normativa, debería utilizarse en favor del crecimiento local y de formación de más Astilleros. Aunque contamos con un instrumento legal que puede ser utilizado en favor de la industria nacional, y consecuentemente en favor del anillo de proveedores, la industria termina dependiendo de una decisión política que favorezca la inversión y la sustitución de importaciones. Nótese que, desde la promulgación de la ley a comienzos de 2018, la crisis cambiaria de dicho año agudizó la crisis del sector pyme, que luego perduró por la pandemia y la inestabilidad macroeconómica. 

En definitiva, esta ley puede aprovecharse si se conjuga con una decisión política clara de desarrollar la industria, y que depende de la articulación entre las instituciones y las empresas, o sea del buen funcionamiento del Sistema Nacional de Innovación. Un buen ejemplo de esta articulación es la implementación de un buen Programa de Desarrollo de Proveedores. 

Desarrollo de Proveedores

Como vimos, la industria naval depende de un abanico importante de regulaciones como la reserva de cargas nacionales, el apoyo financiero, el apoyo tecnológico y la restricción a las importaciones (sobre todo de usados). En este trabajo nos propusimos reflexionar sobre algunas características específicas que tiene este sector industrial, que lo convierte en una industria estratégica. Sumado a los aspectos geopolíticos, territoriales y económicos, se debe poner el énfasis en la cuestión del desarrollo industrial, dado su estatus de industria concurrente. Que un país cuente con políticas específicas de estímulo al sector tiene relación directa con la idea de fortalecer a los astilleros y a toda su red de proveedores que, en general, son Pymes nacionales. En este marco, destaca como elemento clave el Programa de desarrollo de proveedores, (PRODEPRO en adelante) como elemento para la mejora de los procesos con impacto significativo en los eslabones locales de la cadena productiva. El PRODEPRO parte de la evidencia de que, ante un incremento del nivel de actividad de los astilleros, se verifica una limitante en la provisión de insumos y servicios nacionales. Después de la década de 1990 la desindustrialización acarreó al sector naval, lo que generó un efecto muy negativo sobre los naval-partistas y proveedores. Posteriormente, su tenue recuperación luego de los años 2000, dio la posibilidad para generar una reestructuración que articule la demanda con nuevos proyectos. 

Que un país cuente con políticas específicas de estímulo al sector tiene relación directa con la idea de fortalecer a los astilleros y a toda su red de proveedores que, en general, son Pymes nacionales.

Mejorar la capacidad productiva de los proveedores y generar nuevos requiere de una red sectorial. Entre los casos que se pueden mencionar está el de la Mesa de Desarrollo de Proveedores de la Industria Naval, que aglutina capacidades de los actores públicos y privados para que las empresas puedan alcanzar los estándares de calidad que solicitan las certificadoras internacionales o la autoridad de aplicación argentina (Prefectura Naval para la industria naval). Este objetivo se logra trabajando, en primera instancia, con los astilleros y talleres navales más importantes del país en términos de producción, que detectan oportunidades o faltantes que podrían ser atendidos por la oferta local. En esta instancia el INTI inicia un proceso en el que identifica potenciales proveedores para otros Astilleros u otras industrias complementarias como la Ferroviaria, Petróleo, Gas o Minería. Luego se vinculan las capacidades técnicas, en conformidad con las normas de calidad requeridas por el sector a nivel internacional. 

Al identificar oportunidades para Pymes, se generan sinergias con actores clave que muchas veces las Pymes consideran de difícil acceso, como son las mencionadas certificadoras, los astilleros grandes, las autoridades de aplicación y programas de financiamiento público, como el mencionado PODEPRO. Así, se logra una dinámica de intervención inteligente por parte del Estado, donde el INTI lleva adelante junto a las empresas tareas de diversa índole, desde ensayos para alcanzar mejoras en los productos o la certificación bajo normas internacionales, hasta capacitaciones y certificaciones de personal a medida del sector, como las ya implementadas en soldadura y Ensayos No Destructivos (END), así como diversas actividades de Tecnologías de Gestión, y la amplia oferta de asistencias técnicas de que dispone el INTI en todo el país. Al final del camino, no solo se genera un nuevo proveedor para el mercado doméstico, sino que se lo pone en condiciones de poder acceder a terceros mercados.

Cabe agregar, además, que el sector naval tiene la particularidad de estar integrado casi exclusivamente por actores nacionales, con alta densidad de Pymes entre sus proveedores. Entre estos actores se destacan dos palancas muy importantes; Tandanor y Astillero Río Santiago que, articuladas con el entramado institucional (como el INTI y demás actores del Sistema Nacional de Innovación) constituyen un potencial de oferta de buques de alto valor. Esta potencial oferta puede ser apalancada por grandes jugadores nacionales (por ejemplo, Armada, Prefectura, YPF) que demandan buques para resguardar y transportar riquezas. Así, la oferta y la demanda naval tiene un altísimo potencial y se transforma en sector estratégico cuando consideramos que Argentina tiene la posibilidad de multiplicar sus exportaciones industriales; y tiene trece bases en la Antártida y una extensión geográfica que lo ubica como el séptimo país del mundo en longitud y superficie atravesada por ríos y mares que son indispensables navegar.

El sector naval tiene la particularidad de estar integrado casi exclusivamente por actores nacionales, con alta densidad de Pymes entre sus proveedores.

Conclusión

Argentina tiene una crisis recurrente por el faltante de divisas que se manifiesta en ciclos de empleo y producto. Es posible resolver este fenómeno de restricción externa si se encara una planificación inteligente y de largo plazo por parte del Estado. Esta planificación debe tener como objetivo un proceso de industrialización con múltiples dimensiones como: el aprendizaje tecnológico; la innovación y el empleo de calidad, que llevan a un régimen de crecimiento constante de la productividad; la sostenibilidad del comercio exterior; la geopolítica; la demografía y un desarrollo económico con inclusión social y territorial. 

La recuperación de industrias transversales como el sector naval, con fuerte efecto multiplicador sobre el empleo calificado y especializado, sólo es posible si se implementan políticas de Estado que articulen conocimientos, calidad, financiamiento y demanda (pública y privada) para viabilizar los proyectos. En otras palabras, las legislaciones y herramientas públicas que protegen la industria local son necesarias, pero no suficientes para su desarrollo. Impulsar la industrialización resulta indispensable articular los componentes del Sistema Nacional de Innovación para intensificar el flujo de capacidades que se genera a partir de la sinergia entre los diferentes actores de la industria, tanto los astilleros públicos, los astilleros privados y los naval-partistas.

La recuperación de industrias transversales como el sector naval, con fuerte efecto multiplicador sobre el empleo calificado y especializado, sólo es posible si se implementan políticas de Estado que articulen conocimientos, calidad, financiamiento y demanda (pública y privada) para viabilizar los proyectos.

In fine, la política industrial y sectorial dirigida al sector naval es compatible con la visión de país desarrollado a partir de sus capacidades tecnológicas. La política industrial debe mantenerse en el tiempo, dar horizontes claros para que se consoliden y realicen las nuevas inversiones desde el sector privado y continuar el modelo de diálogo y consulta permanente entre todos los sectores, incluidas las cámaras sectoriales, sindicatos y el Sistema Nacional de Innovación. Resulta indispensable alentar este tipo de experiencias, fortalecerlas y continuarlas para aprovechar y potenciar los saberes acumulados por el pueblo argentino a lo largo de su historia. 

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Foto de portada: Botadura de la lancha de instrucción para cadetes de la armada (Foto cedida por ARS)