Aportes de la gestión para fortalecer políticas públicas sobre biodiversidad.

La gobernanza de la biodiversidad o, en un plano más operativo, la gestión de la biodiversidad, es una cuestión que se frecuenta menos de lo necesario en los artículos de investigación o publicaciones científicas argentinas. Las publicaciones relacionadas con la temática de la biodiversidad están, en su mayoría, abocadas a tratar el diagnóstico en términos de conservación o uso sostenible, estado de vulnerabilidad, degradación de los ecosistemas, y/o impacto de las actividades antrópicas, por mencionar solo algunos de los temas más frecuentes. Este artículo pretende ampliar el campo de discusión a la gobernanza de la biodiversidad, los mecanismos y herramientas de los que dispone la gestión a nivel nacional y proponer un replanteo del estado actual de las cosas para discutir opciones que superen las dificultades de implementación en las políticas públicas, partiendo de la premisa de que, a partir de una gestión más eficiente, las estrategias para disminuir las amenazas a la biodiversidad serán más exitosas.

En contexto 

La humanidad atraviesa una crisis ambiental sin precedentes, potenciada por el aumento de la desigualdad, la inequidad y el crecimiento de los poderes concentrados a costa de la explotación de los bienes naturales. A este contexto se deben añadir las profundas transformaciones que sufren los ecosistemas como consecuencia del cambio climático (eventos extremos de sequía, inundaciones, incendios, aludes, etc.), y el estado crítico en que se encuentra la biodiversidad, que atraviesa uno de los momentos más severos de pérdida de especies, poblaciones y ecosistemas, según el informe de Evaluación Mundial elaborado por la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios Ecosistémicos (IPBES) (Díaz et al, 2019).

Esta Evaluación señala que los últimos estudios a nivel global evidencian un rápido deterioro de la biodiversidad en todas las regiones del mundo y particularmente en las zonas tropicales y subtropicales. También destaca el impacto que han tenido las actividades antrópicas en la degradación de los ecosistemas y su biodiversidad nativa, e identifica como principales impulsores el cambio de uso de la tierra y el mar, la explotación directa de los organismos, el cambio climático, la contaminación y la invasión de especies exóticas. 

Por otra parte, IPBES revisó recientemente la relación entre biodiversidad y pandemia en uno de sus últimos informes (Das Neves, 2020). En él señala el uso de la tierra junto al cambio climático como dos de los impulsores directos de riesgo de pandemia y pérdida de biodiversidad. Las sinergias de ambos factores propiciarían los escenarios para que ocurra una transmisión de un patógeno de una especie anfitriona a otra, lo que impulsa la aparición de enfermedades infecciosas (fenómeno que se conoce como spillover).

Argentina no es una excepción a este escenario global. Según el Informe del Estado del Ambiente (IEA) realizado en 2021 y publicado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS, 2022), las amenazas a la biodiversidad siguen las tendencias a nivel mundial: cambio de uso de suelo, erosión costera, degradación de hábitats, sobreexplotación de recursos naturales, contaminación, cambio climático y especies exóticas invasoras. En ellas se ven involucradas diferentes actividades antrópicas y un amplio abanico de actores que intervienen con distintos grados de responsabilidad.

Nuestra Estrategia Nacional sobre Biodiversidad y su Plan de Acción (ENBPA) (MAyDS, 2017) define a la biodiversidad como la variedad de seres vivos que existen en el planeta, y las relaciones que establecen entre sí y con el medio que los rodea, como resultado de millones de años de evolución y que, a su vez, posee dos dimensiones: la biológica y la cultural. Comprende tanto la diversidad en sus diferentes escalas (genética, de especies, de poblaciones y de ecosistemas), como la de los múltiples procesos culturales que en diferentes épocas y contextos han caracterizado la relación del ser humano con su entorno natural. Además, hace hincapié en el valor intrínseco que posee, independientemente de las necesidades de los seres humanos, y los valores intangibles como los éticos, estéticos, recreativos, culturales, educativos y científicos. 

Tomar este punto de partida como referencia es importante para poder dimensionar la complejidad de la gobernanza y gestión de la biodiversidad.

El rol del Estado

Es indudable que este escenario, con una multiplicidad de factores interviniendo en diferentes escalas, requiere por parte del Estado un abordaje que trascienda las habituales dinámicas en la implementación de políticas públicas sobre conservación de biodiversidad. Este contexto implica revisar en forma crítica la forma en que estas políticas son diseñadas y las estrategias metodológicas que se han aplicado hasta el momento, así como plantear la adecuación de las instancias interinstitucionales existentes o si han quedado atrapadas en la inercia de ir adicionando políticas públicas sectoriales que no dialogan entre sí.

Un aspecto clave en la mejora de esta planificación es el rol que debe tener el Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación (MinCyT) y su articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación (MAyDS). El MinCyT, como organismo que tiene a su cargo el diseño de los lineamientos estratégicos de producción de conocimiento científico y la coordinación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), y el MAyDS como principal organismo con competencias en la materia y el responsable de implementar las políticas de biodiversidad en todo el territorio nacional.

Las políticas públicas sobre conservación indefectiblemente deben apoyarse en el conocimiento científico existente para fijar sus objetivos y poder obtener resultados positivos. También es evidente que para avanzar en este sentido, el SNCTI debe considerar las líneas prioritarias que demanda la política ambiental nacional a través del MAyDS en la producción del conocimiento sobre biodiversidad, para apoyar la toma de decisiones.

Con el marco institucional actual, la interacción entre el Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación, el SNCTI y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación para concretar objetivos sobre biodiversidad puede mejorarse significativamente. Los principales obstáculos a sortear se pueden resumir en los siguientes tres ejes:

• Ámbitos interinstitucionales con actividad discontinua, recursos insuficientes y jerarquía limitada para impactar en la toma de decisiones.
• Instrumentos con objetivos comunes sin interacción.
• Escasa institucionalización en el flujo de conocimiento científico, administrativo y legal relacionado con la biodiversidad y los ecosistemas entre ambas carteras. 

Modificar el estado actual de las cosas supone, entre otros aspectos, adecuar los ámbitos de la gestión pública que tratan temáticas convergentes pero no se complementan entre sí, evaluar la utilidad de los mecanismos existentes, considerar nuevos formatos de coordinación para la toma de decisiones, y generar los puentes necesarios entre la comunidad científico académica y la encargada de la gestión para llevar a cabo esta transición.

Por dónde empezar

En los últimos diez años se crearon o activaron comisiones que, bajo la órbita del MinCyT y la del MAyDS, se focalizaron en objetivos centrados en la biodiversidad pero que interactuaron de manera intermitente y con posibilidades limitadas para integrar y potenciar sus acciones. Entre ellas se puede mencionar a la Comisión Asesora sobre la Biodiversidad y Sustentabilidad (CAByS) dependiente del MinCyT, y la Comisión Nacional Asesora sobre Diversidad Biológica (CONADIBIO) a cargo del MAyDS.

La CAByS, que actualmente se encuentra desactivada, se creó en el 2009 y funcionó en la órbita próxima a la máxima autoridad del organismo científico. Su principal rol fue asesorar al MinCyT en materia de conservación y uso de la biodiversidad, con el reconocimiento de su valor intrínseco y la importancia para el desarrollo humano, así como en la investigación científica. Puntualmente, en lo que refiere al vínculo con el MAyDS, en el año 2015 la CAByS fue designada para representar al MinCyT ante la CONADIBIO. Si bien fue un incipiente avance para sumar institucionalización al diálogo entre ambos organismos, finalmente, y por falta de jerarquización, entre otras causas, interrumpió su actividad.

En cuanto a la CONADIBIO, esta comisión se reactivó en 2012 con un rol clave en la actualización de la Estrategia Nacional sobre Biodiversidad, que anteriormente había sido actualizada en el marco de una consultoría externa. Con una función protagónica en la conducción de este proceso, mantuvo una actividad constante que al día de hoy se mantiene, aunque con altibajos para cumplir un rol significativo en el diseño de programas y planes de acción y en relación al impacto que tiene en la toma de decisiones.

Otro ejemplo de sinergias desaprovechadas es el “Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030” (PNCTI 2030) (MinCyT, 2022) recientemente aprobado por Ley Nº27.738, y la Estrategia Nacional sobre Biodiversidad y su Plan de Acción (ENBPA). La ENBPA es la principal herramienta con la que cuenta el Estado para orientar sus políticas públicas en materia de biodiversidad. Enmarca políticas, programas y planes para el cumplimiento de objetivos organizados en ejes estratégicos. En el Eje 2 “Gestión del Conocimiento” se expone la importancia del conocimiento científico para planificar e implementar políticas sobre conservación de la biodiversidad. Entre los principales objetivos se destacan:

• Generar espacios permanentes de articulación entre el sector científico y de gestión para establecer líneas prioritarias de investigación. 
• Fomentar modelos de cooperación e intercambio de información para desarrollar investigaciones prioritarias para la gestión de la biodiversidad. 

A su vez, establece temáticas prioritarias de investigación para disminuir las amenazas a la biodiversidad, entre las que se pueden mencionar:

• Diagnóstico del estado de conservación de especies, poblaciones y ecorregiones amenazadas.
• Definición de áreas prioritarias para la conservación.
• Estudio de cadenas de valor de los productos derivados del uso sustentable de la biodiversidad.
• Estudio de servicios ecosistémicos, cuantificación ecológica e impacto de actividades antrópicas.
• Estudios sobre biodiversidad en agroecosistemas.
• Desarrollo de indicadores de sustentabilidad para la actividad agropecuaria.

Por otro lado, el PNCTI 2030 incluye en su desarrollo las siguientes referencias a la temática ambiental:

Desafío 9: Potenciar la transición al desarrollo sostenible.

• Misión 1: Adaptación y mitigación del cambio climático. Su objetivo general es desarrollar y adoptar medidas de adaptación ante el cambio climático y mitigación de emisiones de GEI en las actividades humanas, tanto sociales como productivas.

• Misión 2: Fortalecimiento de las capacidades orientadas al desarrollo sostenible y su objetivo general es promover y fortalecer las capacidades y tecnologías orientadas a una producción y consumo sostenible de bienes y servicios.
• Misión 3: Mejora del acceso, la gestión y eficiencia en el uso del agua y su objetivo general es desarrollar tecnologías que signifiquen mejoras de relevancia en materia del uso racional del recurso agua en actividades productivas como las agropecuarias, la producción industrial y la generación de energía, así como para dar apoyo al correcto manejo de cuencas hidrográficas y la gestión de eventos ambientales que impliquen un riesgo para la población, la infraestructura y las actividades productivas.

Al contrastar ambos instrumentos, se puede observar que los lineamientos estratégicos científicos están desacoplados de los lineamientos estratégicos sobre biodiversidad. Las líneas prioritarias de investigación establecidas en el PNCTI 2030 no contemplan las prioridades definidas con anterioridad en la ENBPA en cuanto a producción de información científica para conservar la biodiversidad. De hecho no se menciona la palabra biodiversidad en ninguno de sus apartados.

Un salto cualitativo 

Para poder superar la situación actual, el MinCyT y el MAyDS deben fortalecer el vínculo bilateral y establecer de manera conjunta aquellas prioridades sobre biodiversidad que precisan nuevos conocimientos del sistema científico. Aquí se presentan algunas propuestas para crear nuevas instancias de vinculación entre la agenda científica y la gestión de la biodiversidad:

• Planificar la actualización del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 y de la ENBPA de manera que ambos instrumentos sean concordantes en la priorización de los temas que las involucran mutuamente.
• Incorporar la “pérdida de biodiversidad”, así como otras prioridades de investigación establecidas en la ENBPA, en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030.
• Generar e institucionalizar nuevos mecanismos para la transferencia de conocimiento científico desde el SNCTI al MAyDS.
• Fortalecer y promover la perspectiva socio-ambiental en las investigaciones que aborden el estudio de la biodiversidad.
• Impulsar una Estrategia integrada para el monitoreo de la biodiversidad entre el MAyDS y el MinCyT – SNCTI.

Por otra parte, la interacción entre el MinCyT y el MAyDS puede fortalecerse en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente a través del abordaje de las temáticas ambientales con las distintas jurisdicciones (Nación, provincias, y CABA), en tanto se trata de un ámbito esencial para coordinar el desarrollo de iniciativas que permitan fortalecer los objetivos comunes en forma sinérgica.

Otra cuestión a tener en cuenta para lograr cambios favorables es la dinámica de los procesos de gestión en la toma de decisiones. En la actualidad existe una inercia en el funcionamiento de los organismos públicos que se va consolidando a lo largo de los años y se caracteriza por su compartimentalización. Si bien hay varios procesos que podrían ocurrir bajo un mismo marco conceptual, ya que comparten objetivos macro tanto en la esfera del MAyDS como en la del MinCyT, estos ocurren de manera disociada y descoordinada. 

En la actualidad existe una inercia en el funcionamiento de los organismos públicos que se va consolidando a lo largo de los años y se caracteriza por su compartimentalización.

Modificar la dinámica de la gestión para que las capacidades y potencialidades de ambos organismos confluyan hacia un mismo propósito es un gran desafío. No solo se trata de una cuestión de estructura organizativa interna en cada uno de los ministerios (principalmente en el MAyDS) sino que, además, las personas que forman parte de estos ministerios deben ser motivadas, incentivadas y capacitadas para que sean las impulsoras de este cambio. Eso incluye también, y particularmente, a las personas con responsabilidades jerárquicas que tienen más herramientas institucionales para brindar las condiciones adecuadas para que esto suceda.

Para revertir esta situación uno de los primeros pasos debe ser adoptar la ENBPA como marco conceptual unificador entre los diferentes programas existentes en el MAyDS y el MinCyT que tengan metas u objetivos vinculados a la biodiversidad. 

Al mismo tiempo es necesario establecer incentivos en el SNCTI para participar en la implementación, diseño o planificación de políticas públicas en materia de biodiversidad y que esta participación a su vez sea reconocida en las evaluaciones, para promover la sinergia e interacción entre el personal de los organismos involucrados.

Como ya se dijo, en el caso de las políticas públicas sobre biodiversidad, es primordial contar con información científica validada para la toma de decisiones. Trabajar en una articulación más efectiva entre el MAyDS y el MinCyT – SNCTI resulta esencial para fortalecer la transferencia de conocimiento desde la esfera científico académica hacia la gestión.

Por su parte, y en consonancia con la necesidad de encaminar la agenda científica hacia los requerimientos de la gestión y las demandas territoriales, desde el MinCyT se impulsan diversas políticas científicas que están orientadas a brindar soluciones desde la ciencia a problemas socio-ambientales que surgen del territorio y que incluyen los relacionados con la biodiversidad. En particular, se destacan el Programa ImpaCT.AR, el Programa de Centros Interinstitucionales en Temas Estratégicos – Proyectos Interinstitucionales en Temas Estratégicos (CITES – PITES) y la Iniciativa Pampa Azul. Todas estas políticas se enfocan en dar respuestas a las necesidades que emergen de la escala local, además de la regional, provincial y nacional.

La coordinación y complementariedad entre organismos del Estado Nacional es una condición sine qua non para implementar políticas públicas de manera eficaz. Si bien es indudable que esta condición debería estar dada por una práctica habitual en la gestión, sigue siendo uno de los principales desafíos para lograr un Estado que funcione y que esté efectivamente organizado.

Final abierto

Este artículo pretende brindar algunos elementos para pensar cómo saldar la brecha en la articulación y en la transferencia de conocimiento a partir de una mirada realista, que tenga en cuenta las limitaciones y las posibilidades de acción y ponga en valor algunos de los instrumentos existentes. Es, fundamentalmente, una propuesta para empezar a debatir sobre ciencia y gestión ambiental, acercar lo ideal a lo posible, y trazar un horizonte en el que se pueda establecer un diálogo permanente entre la agenda científica y la gestión de la biodiversidad, a través de un enfoque socio-ambiental que fortalezca las políticas públicas nacionales, promueva el desarrollo sustentable con inclusión social, y que logre mitigar las amenazas a la biodiversidad.

Por último, una reflexión final. El mundo se encuentra en una situación post pandémica, signada por la desigualdad y con escenarios de conflictividad crecientes originados por la disputa de bienes naturales, en el marco de una crisis ambiental sin precedentes, donde los poderes hegemónicos prevalecen, las corporaciones son cada vez más fuertes y los lobistas se disfrazan de ONG. Donde el avance de las propuestas anti derechos y de retrocesos institucionales han surgido como una nueva amenaza para la democracia en nuestro país, se hace imprescindible fortalecer al Estado en su rol regulador para la redistribución de la riqueza. No solo porque impactar en las cuestiones sociales es impactar en las cuestiones ambientales, y viceversa, sino porque sin Estado fortalecido, el mercado tomará posesión definitiva sobre nuestros bienes naturales, nuestra soberanía y en última instancia nuestra humanidad. Se requiere una conducción política capaz de estar a la altura de las circunstancias, que no ceda en sus convicciones y con la voluntad de tomar las decisiones políticas que demanda esta época.

Sin un Estado fortalecido, el mercado tomará posesión definitiva sobre nuestros bienes naturales, nuestra soberanía y en última instancia nuestra humanidad.

Bibliografía

• Das Neves, C. G. (2020). IPBES (2020) Workshop Report on Biodiversity and Pandemics of the Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
• Díaz, S. M., Settele, J., Brondízio, E., Ngo, H., Guèze, M., Agard, J., … & Zayas, C. (2019). The global assessment report on biodiversity and ecosystem services: Summary for policy makers.
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación (2022). Informe del Estado del Ambiente 2021 – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación (2017). Estrategia Nacional sobre Biodiversidad y su Plan de Acción 2016 – 2020.
• Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2022). Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030.

Foto de portada: Río Turbio, Reserva aborigen Selk’nam, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur. Cred: Francisco Firpo Lacoste